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《关于开展融资担保风险分担试点工作的通知》解读及建议

融资担保作为连接银企的纽带,一肩挑两头,既为小微企业提供增信服务,又为银行分担信贷风险。长期以来的银保合作中,政府游离于银担合作体系之外,担保公司需承担全部风险。自2011年以来,在国内经济转型和监管政策转换的背景下,我国融资担保行业出现了代偿压力增大、业务量下滑、民营资本退出,甚至大量机构倒闭的局面。在这期间,从监管层面到担保机构都进行了反思,部分地区率先进行了信贷风险分担的积极探索和尝试。2016930日,江苏省经济和信息化委员会、江苏省财政厅、江苏省政府金融办和江苏银监局向各设区市经济和信息化委、财政局、金融办、银监分局,省再担保公司下发《关于开展融资担保风险分担试点工作的通知》(下称<通知>),决定在全省开展融资担保风险分担试点工作。

一、《通知》简介

本次试点工作将建立省担保代偿补偿资金,资金来源包括省级财政专项资金、省再担保公司配套资金、追偿回收款和资金收益等。对小微企业融资项目,由合作银行发放贷款,担保机构提供担保,省再担保公司提供再担保。如出现贷款逾期、担保代偿,由省再担保公司(省担保代偿补偿资金)、市县财政、合作银行、合作担保机构按比例分担风险。本次试点工作将在全省筛选30家左右优质融资担保机构,优先选择所在地本级财政分担风险的担保机构。在此基础上,逐步扩大到所有符合风险管控标准的担保机构本次试点工作中,江苏再担保负责对省担保代偿补偿资金实行专户管理、封闭运作;制定试点工作实施方案和相关制度,筛选合作银行和担保机构,签署合作协议,确保试点工作稳妥、高效推进。

二、《通知》内容解读

《通知》是国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发[2015]43号)在江苏省的进一步贯彻与落实,试点工作有利于解决小微企业融资难问题,有利于建立政府、银行及担保公司的风险分担机制,有利于促进融资担保业的可持续发展。《通知》重点内容可归纳为“一核心三举措”,具体如下:

举措一:

设立省再担保及市县代偿补偿基金

举措二:

从设置额度上限及筛选担保公司方面把控风险

举措三:

省级部门至上而下联合推动试点工作

核心:

“政银担”共同承担小微为“三农”信贷风险

(一)“政银担”共同承担风险

政府、银行及担保公司共同承担代偿风险是《通知》的核心内容,也是试点工作的创新之处。《通知》指出,针对单户余额500万元及以下小微企业贷款代偿,省再担保承担20%,本级财政及银行分别承担不低于10%,担保公司承担不高于60%。风险共担模式下,政府履行着扶持小微企业发展的公共职责,担保公司为小微企业增信并为银行分担风险,省再担保切实发挥了为担保公司分担风险的作用,银行既是贷款资金提供方,又是风险的分担方。过去的银保合作中,银行和担保机构的风险承担机制是“背靠背”,分别开展自己的业务,在各自的业务中都承担100%的风险,客户信息也相对割裂,风险共担模式一改往日银保合作中担保公司承担全额风险的惯例,有助于激励银行权衡信贷业务量及风险控制,有助于减少原银担保合作中银行放贷不顾风险的现象,有助于银行及担保公司共同把控风险。

(二)设立省再担保及市县代偿补偿基金

《通知》要求省财政厅及省再担保共同出资设立省代偿补偿基金,用于承担上述20%风险份额;鼓励市县财政部门设立市代偿补偿基金,用于承担上述不低于10%的风险份额。融资担保属于高风险低收益行业,1.5%左右的担保费收益与承担的全额风险严重不匹配,担保公司无法效仿保险公司运用大数原理覆盖风险,也无法通过股权投资获取高额回报,行业发展瓶颈在经济下行期更为突出。代偿补偿基金的设立表明江苏政府部门切实投入资金促担保业发展,充分体现了政府对于融资担保行业的重视,这在一定程度上将融资担保定义为准公共产品,引导融资担保行业向政策性行业回归。

(三)扶持小微和把控风险两手抓

代偿补偿基金用于分散小微企业及“三农”融资担保业务风险,单户余额要求控制在500万及以下。小微企业在解决就业、增加税收、经济增长中发挥着举足轻重的作用。当下小微企业信贷风险频发,银行对小微信贷政策趋紧,担保公司出于代偿考核压力严格控制小微担保增量,使得小微企业融资渠道严重受限,小微企业无奈只能求助于民间高息借贷,致使融资成本大幅增加,挤压利润空间,甚至会加速死亡。《通知》充分考虑到当下小微企业融资困境,明确代偿基金用于扶持小微及“三农”发展,提供低成本、高效率信贷及担保服务,更好地发挥政府的引导性作用。但扶持并非盲目投入,而是设置单户500万的融资额度上限,先从融资额度上把控风险。

另外,本次试点工作从担保公司的选择上进一步控制风险,将在江苏省范围筛选30家左右优质融资担保公司,对担保公司的注册资本、担保业务收入及小微客户数均提出了要求,按照江苏省目前13个地级市计算,平均每市只有2-3家能入选,后期将合作范围扩大到所有符合风控标准的担保机构,这一规定将非专业从事融资担保的保险公司排除在外。可以推测,首批试点的担保公司均为各地经营期限较长、在保规模较大、风控制度较为健全的国有大型担保公司。

(四)多部门至上而下联合推动

《通知》由省经济和信息化委员会、省财政厅、省政府金融办和省银监局联合下发,试点工作由省级单位直接对接被监管机构,督促其落实工作,风险分担工作中各方分工如下:

部门

工作分工

省经信委

协调试点工作,监管合作担保机构,指导省再担保落实工作

省财政厅

安排资金并评价运行绩效,鼓励地方设立代偿基金

省金融办

考核省再担保主业,督促其完善试点方案

省银监局

督促银行参与风险分担

省再担保

运作代偿基金,落实具体方案,筛选合作银行及担保公司

地方部门

推荐担保机构,建立地方补偿基金

政银担的合作关系形成需要对应监管部门的积极推动及协调,由于商业银行的独立性较强,地方政府对其约束力有限,只有从上一级监管部门入手,将小微企业和农户等信贷考核指标落实,并对其支持地方经济的绩效进行考核才能迫使银行参与到风险分担工作中。本次试点工作由省经信委直接监督合作担保公司,由省银监局直接监督银行机构,并未套用从省到地方再从地方到机构的常规监管模式,避免了政策执行的低效率及落地偏差,这表明了省级单位推进试点工作的决心。

三、关于试点工作进一步细化的建议

总体方案设计上,试点工作从设立补偿基金,明确小微及“三农”扶持对象,设立信贷额度上限,以及选择风控体系较为健全的担保公司合作等方面推进担保风险分担工作。为推动试点工作顺利进行,需明确各参与方的职责,提高银行及担保公司在政策执行上的积极性,可从以下方面进一步细化方案:

(一)明确各方代偿分担比例

对于出险的担保项目,《通知》明确指出省再担保(省代偿基金)承担20%,但是对于地方财政、合作银行及担保公司承担比例未能明确。对于地方财政分担比例需要综合考虑各地经济及财政差异,地方财政收入较高地区分担比例可以高于地方财政收入较低地区,银行的分担比例太低将无法起到降低其道德风险的效果,担保公司分担风险过高将无法激励其为小微及“三农”担保。考虑到苏州地方财政收入水平,建议苏州地方财政、银行及担保公司按照20%25%35%分担风险。

(二)量化银行及担保公司代偿率考核

为防范系统性风险,《通知》指出当担保机构风险分担业务代偿率较高时基金暂停合作,但未对银行方提出代偿率考核要求。实际上,代偿补偿基金既为担保公司分担风险也为银行分担风险,银保合作需要银行及担保公司共同把控风险,建议以各地支行为单位对基金下的银行代偿率加以考核。另外,要进一步量化考核银行及担保公司的代偿率,建议按照上年度该基金项下银行贷款余额及担保公司在保余额为基数量化考核,例如当担保公司本年代偿率达上年度基金项下的在保余额15%时暂停合作,对于超出部分不予代偿。

(三)扶持信用贷款,防范风险转嫁

缺乏有效抵押物是小微企业融资难的重要原因之一,部分小微企业基本经营情况较好,但由于企业规模小,资产积累少,无法提供抵押物以满足银行或担保公司硬性要求而无法获取贷款。为切实发挥扶持小微企业融资的作用,建议代偿补偿基金用于分担小微及“三农”纯信用贷款风险,禁止银行及担保公司要求企业提供抵押物或保证金,但可追加企业实际控制人、大股东夫妇、关联企业(及实际控制人)连带责任保证。另外,为了防止银行及担保机构转嫁存量风险,可禁止将存量贷款或担保转移至代偿补偿基金下,但可以给予存量客户基金下的新增贷款或担保。

(四)明确资金投向,淡化利润考核

江苏省本次风险分担工作的政策性很明显,要引导信贷资金投向小微企业及“三农”,小微企业是小型企业、微型企业、家庭作坊式企业、个体工商户的统称,“三农”是农业、农村、农民的统称。为保证资金的精准投向,防止实际操作中银行及担保公司打擦边球现象的产生,建议参照已有标准进一步明确小微企业及“三农”的界定,以确保基金下每一笔贷款投向都有据可依,不符合界定要求的业务无法得到风险分担。对于补偿基金下的项目考核,建议在政策执行上要引导银行及担保公司淡化利润考核,突出小微客户数量、放大倍数、风险控制等服务考核,要鼓励为小微企业和“三农”提供低成本、高效率担保服务,更好地发挥政府的引导性作用。 

(五)落实财政投入,发掘基金保值渠道

风险分担工作的开展需江苏省及各市县强有力、可持续的财政支持,只有政府对融资性担保足够重视,投入更多财政支持,才能为担保体系建设提供可能性,才能促成“政银担”合作风险分担机制。同时,对融资性担保的资本考核只能以政策扶持效果为主,不能期待资本有直接可观的回报。在保证代偿补偿基金流动性充足的前提下可考虑“投担联动”实现代偿基金的保值和增值,分享中小企业成长过程带来的财富效应,例如在为基金下的企业提供信用担保的同时,签订一定比例的期权协议,在适当的时机通过行权投资企业。后期可由地方融资担保公司推荐基金项下的优质在保客户行权,由省再担保审批,审批通过后由地方担保公司及代偿补偿基金共同入股在保客户。

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